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黃波 | 日本的廢棄物處理政策及垃圾分類實施借鑒
發布日期:2019-09-30 信息來源:中國國際工程咨詢有限公司 訪問次數: 字號:[ ]

【摘要】

城市垃圾是城市化發展的伴生產物,其大量產生必會帶來不容忽視的環境問題。如何有效處理城市垃圾,是當今世界共同關注的課題,垃圾源頭減量、無害化處理、資源化利用是必由之路,而垃圾分類是垃圾處理全產業鏈的基礎和保證。日本在城市垃圾分類治理方面,不論是政策體系還是具體實施均走在世界前列,有很多好的經驗可以借鑒。

 日本是中國的近鄰,其歷史文化與中國有很多的相似之處,戰后日本不僅在經濟建設方面取得了巨大的成功,而且在環境保護方面也取得了世人矚目的成就。以廢棄物處理為例,作為環境保護對策的一環,日本政府在各個階段都相應制定了不同的政策措施,雖然各階段政策側重點有所不同,但總的來說表現為政策體系的不斷完善,并由此帶動了全社會的積極參與。

一、日本的廢棄物處理政策變遷

日本自戰后經濟快速發展,尤其是上世紀60年代后經濟高速增長階段,伴隨著生產活動排放大量有害廢棄物,造成以痛痛病、水俁病、第二水俁病、四日市病“四大公害”為代表的嚴重環境污染問題,引起了世界范圍的關注。日本政府開始高度重視環境問題,采取政策措施加大環境保護力度,環境問題得以逐步改善。20世紀80年代以后,面對著新的環保形勢,廢棄物更加多樣化以及最終處理場的不足,促成日本的環境保護政策更加全面細致,從主要防止公害發生的生活環境保護,轉變到環保與資源再利用結合的雙重考慮,且更加注重促進國民的認知。進入21世紀以來,日本提出了以循環型社會形成為目標的推進政策,廢棄物處理進入到一個全新時期。

自20世紀50年代起,快速的經濟增長和城市化發展導致日本城市垃圾的劇增。垃圾被傾倒于河川和海洋中,或堆放于野外,由此產生大量的蚊蠅,也導致了傳染病的蔓延等問題。1954年,日本制定了《清掃法》,該法除延續之前由市鎮村負責垃圾的收集和處置的做法,還增加了國家和都道府縣應給予財政和技術支持、居民有義務配合市鎮村進行收集和處置等內容。在處置方式上,由于垃圾的劇增導致傳統的人力收集能力明顯不足,且路邊倒裝造成垃圾飛散,收集工作開始走向機械化,并促進各城市引進垃圾焚燒設施。

20世紀60年代,日本進入經濟高速增長時期,城市垃圾增加的速度進一步加快,也愈加多樣化。日本以往各個工業行業排放的廢棄物也由市鎮村進行處理,但隨著生產活動的不斷擴大,產生的多種廢棄物被非法丟棄。另外,隨著城市的開發,產生了大量的渣土磚瓦類的建筑廢材,有些被非法傾倒于空地、道路、河岸等。此外還發生了工廠排放的廢棄物中含有重金屬等危險有害物質,以及塑料焚燒產生有毒廢氣等問題。

這個時期,日本不僅廢棄物污染加劇,大氣和水污染也日趨嚴重,公害問題亟待解決。為此,1970年11月,日本召開了被稱為公害國會的臨時國會(第64次國會),通過了14部公害相關法令。在公害國會上,為建立包括產業廢棄物在內的廢棄物整體的處理體制,日本全面修訂了《清掃法》,制定了《廢棄物處理法》。

在日本《廢棄物處理法》中,將廢棄物分為“產業廢棄物”和“一般廢棄物”兩種。產業廢棄物是指“伴隨企業活動所產生的廢棄物中法令規定的20種類”,包括燃渣、污泥、廢油、廢酸、廢堿等,排放企業負有處理責任,進行收集運輸及處置的廢棄物處理業原則上需要都道府縣知事的批準。另一方面,一般廢棄物,也被稱作“產業廢棄物以外的廢棄物”,即垃圾和糞便,按慣例市鎮村負有處理責任,進行收集運輸及處置的廢棄物處理業原則上需要市鎮村長批準。日本2016年度的一般廢棄物總排放量為4317萬噸,總資源化量(不含燃燒時的熱能利用)為879萬噸,回收利用率為20%,最終處置量為398萬噸,為總排放量的10%。

《廢棄物處理法》中除規定一般廢棄物和產業廢棄物的處理責任分擔,還根據法律和相關標準推動制定無城市農村差異的全日本統一的廢棄物處理設施、最終處置場(填埋場)的構造標準以及維護管理標準,創建了國庫補助金制度,對處理設施建設項目進行補貼,推動了日本廢棄物的規范處理。同時,積極推進市鎮村的垃圾分類收集工作。

從20世紀80年代后半期,日本大量生產、大量消費、大量廢棄型的社會經濟活動已經常態化,廢棄物排放量增加、大型家電產品等難以進行規范處理、PET瓶普及等造成容器包裝增加、運往最終處置場的廢棄物量增加等問題加劇,現有最終處置場剩余容量出現危機,一般廢棄物處置場剩余容量還剩余10年、產業廢棄物剩余容量只剩余1-3年。同時,由于垃圾焚燒設施中二噁英類的產生,鄰避問題突出,廢棄物焚燒設施和最終處置場的建設也面臨困境。

在此形勢下,日本重新審視過去以廢棄物的規范處理為基本的廢棄物政策,將重點轉移到控制廢棄物循環利用(3R:Reduce、Reuse、Recycle)的必要性,推進循環型社會的形成。1991年,日本《廢棄物處理法》得到修訂,在法律的目的中追加了控制排放、資源再利用回收的相關內容。同年,在通商產業省主導下制定了《有關促進資源有效利用的法律》(資源有效利用促進法),規定了產品的設計和制造環節應注重環境保護,以推動企業廢棄物的自主回收及再生利用等。各種再利用法規也相繼制定,1995年和1998年相繼出臺了《容器及包裝物回收利用法》、《家電回收利用法》等,單項產品的回收利用處理法的建設不斷完善,由此也促進了資源垃圾的分類收集,并完善了二噁英類對策指導方針及特別措施法,環境效益逐步顯現。1997年至2011年,日本廢棄物焚燒設施的二噁英排放量減少了99%。

進入新世紀以來,日本的環境保護政策措施上升到一個新的戰略高度。2000年,日本制定《循環型社會形成推進法》以建設循環型社會為目標,明確社會全體成員的責任和義務,依法推進廢棄物的正確處理和環境再生,以期達到全生命周期的資源循環。

由此可見,面對突出的環境問題,日本政府認識到簡單的廢棄物末端處理并不能從根本上解決問題,有效解決垃圾減量和再利用問題才是根本出路,而垃圾分類是實現垃圾處理資源化、減量化、無害化的重要步驟,也是實現垃圾資源化回收利用、變廢物為再生資源、實現資源循環利用的關鍵環節。

二、日本城市垃圾分類可借鑒的經驗

日本環境優美、街道整潔,很大程度上得益于在垃圾處理方面取得的成功,尤其是垃圾分類制度的有效實施。日本的垃圾處理的特點是分類細致嚴謹、處理方法復雜繁瑣、國民積極性高,以及強有力的法律基礎和監管措施。


(一)細致的垃圾分類


1.編制指導手冊。政府為市民編寫了詳盡的垃圾分類和投放指導手冊,圖文并茂,淺顯易懂。日本各市鎮村在垃圾的分類上有所差異,市民根據居住地的分類規定進行投放。一般分為可燃垃圾、不可燃垃圾、資源垃圾、大件垃圾、有害垃圾等五大類,五大類下又做了更為細致的分類,有些地方在五大類下分有70個小類。對于資源垃圾的分類,每種垃圾有不同的投放方法,可燃垃圾和不可燃垃圾均需要裝在購買的專用袋子里。對于資源垃圾,居民要自己在家中對垃圾先進行預處理,如容器包裝塑料需要洗掉污垢后放入容器或透明、半透明的袋子,塑料瓶和易拉罐要洗干凈,廚余垃圾要瀝干水分,打火機和噴霧器瓶子里的液體都必須用盡,紙箱需要拆開折好并用繩子捆上。如果是大件垃圾,則需要買垃圾券,讓專門的垃圾處理公司來拖走,不得隨意丟棄。

垃圾回收過程的要求也很細致,一件物品的不同部位,可能屬于不同的分類。以礦泉水瓶為例,瓶蓋屬于一類,瓶身卻屬于另外一類,必須分開投放,需要完成以下丟棄步驟:簡單水洗、取下瓶蓋、撕掉標簽,放入透明、半透明的袋子里,根據各地規定的垃圾資源物收集日歷,按時、按量、定點投放。

2.設立專門收集時間及地點。為促進資源垃圾的分類收集,日本政府專門制定了垃圾分類日歷,根據回收垃圾的性質按時間進行分類、集中回收,不同性質垃圾必須按規定時間投放到指定收集處,避免垃圾混裝。這種強制性措施的長期實施和堅持,促使日本國民形成了根深蒂固的垃圾分類意識。每年年底,市民都會收到一份政府發放的次年垃圾分類收集“日歷”,在“日歷”中明確資源垃圾種類、收集的時間、回收方法等,方便公眾按照“日歷”丟放垃圾。日本城市道路邊鮮見垃圾桶,便利店的垃圾分類投放箱,是不少旅日中國游客的“救命”設施。

垃圾的處理方式因市鎮村而異,一般采用分選回收、填埋、焚燒等。對于大件垃圾和資源垃圾,經資源再生中心分選處理,提取有價物資源化利用,可燃性殘渣與可燃垃圾一起焚燒處理,不可燃殘渣及焚燒灰、飛灰等在最終處理場填埋處理。日本垃圾分類的極致,有效解決了填埋場地的容量制約、焚燒設施運行效率低、污染物排放等問題。同時,后續處理手段是垃圾分類的真正推手,如靜岡縣御殿場市?小山町垃圾焚燒設施,配套建設了垃圾再資源化設施,垃圾處理形成產業化一條龍體系。

(二)民眾參與度高

任何一項制度的實施,都離不開政府強有力的推動和公眾的參與配合。在垃圾分類實施上,日本政府在制度設計上做到了精心管理和周到安排,首先從中小學環境教育入手,把垃圾問題寫進小學生社會課課本,從小從早抓起。同時,在分類組織實施上,讓民眾知曉分類知識、定時定點投放規矩,融入大眾生活的方方面面。日本民眾在政府的強力推動下,從被動執行到自覺遵從并養成一種習慣,雖然也經歷了長期過程,但參與意識一直很強,這也源于日本民眾長期形成的環保意識和協作意識。對可回收循環使用的垃圾,在處理工程中,他們都會疊放整齊并捆扎好,以便于回收工人的操作,對于有可能產生危險的垃圾,會預先做一些處理,如用過的帶有壓力的噴霧罐,要扎一個孔,以防止爆炸。

(三)法律體系完備

日本的垃圾分類,無疑是全世界最復雜、最細致的一套系統。而多年來,日本居民嚴格的執行著這些細致到苛刻的處理辦法,有學者將其歸因于日本“極致”的民族精神和嚴格遵守規則的特性,而筆者認為,扎緊制度的籠子,才是成功的要訣。垃圾分類的巨大成本和工作量,只靠政府端顯然無法實現,因此日本選擇了讓居民分攤垃圾分類和預處理的責任。如前文所述,日本從1954年頒布《清掃法》開始,經過60多年的發展,形成了以基本法、綜合性法、專項法為依托的垃圾分類、回收、減量化處理的法律體系。1991年頒布的《資源有效利用促進法》提出了“資源垃圾”的概念。同年對《廢棄物處理法》進行修改,提出在控制總量的同時,實現垃圾的“再資源化”。日本的垃圾分類收集和再利用已經融入居民生活,并受到大力支持。在各種廢棄物回收法律法規的不斷出臺下,垃圾分類的規則也不斷完善,最終形成了現在的分類格局。

現在的日本垃圾分類處理體系中,責任非常分明:垃圾分類和投放是居民責任;自治體(政府)則負責垃圾的收集、搬運、中間處理和最終處理;至于資源垃圾的再利用問題,則被交給了回收業者,基于商業目標去解決。有些地方規定了巨額罰款,“不法投棄”可能被處以高額罰金;也有很多地方沒有具體的處罰措施,主要靠鄰里監督和居民自覺。筆者在參觀靜岡縣御殿場市小山町垃圾焚燒設施及垃圾再資源化設施時,觀察到一個細節。當地政府專門派三名公務員駐場辦公,主要職責就是監督設施正常合法運行,充分做到了地方政府對公共事業的有效監管。

三、我國城市垃圾分類工作現狀

(一)垃圾分類工作歷程

現階段我國的垃圾分類重點是城市生活垃圾,我國城市生活垃圾分類工作最早開始于20世紀90年代,在上海、北京、廣州等城市針對小范圍內的居民區和單位開展了垃圾分類試點工作。主要是提出垃圾分類的概念和意識,動員居民進行前期分類,但運輸處置過程基本仍是混合在一起。

2000年4月,當時的建設部選定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林等8個城市作為垃圾分類的試點城市。進行分類收集的重點是廢紙、塑料、金屬和有毒有害的廢電池。這些試點城市結合各地實際在推行生活垃圾分類收集的實踐過程中,探索出了一些具有地方特色的分類收集方法,垃圾分類工作取得一定成效,也逐步探索出分類的基本路徑。

2015年5月,住房和城鄉建設部、發展改革委、財政部、環境保護部、商務部聯合印發了《關于公布第一批生活垃圾分類示范城市(區)的通知》,確定北京市東城區等26個城市(區)為第一批生活垃圾分類示范城市(區)。這一次的垃圾分類逐步深入推進,不少地區形成了有一定借鑒推廣價值的模式。

2017年3月,國務院辦公廳印發了《生活垃圾分類制度實施方案》(以下簡稱《實施方案》),將垃圾分類范圍進一步擴大,明確2020年底前將在46個城市強制實施垃圾分類。包括4個直轄市、27個省會城市、5個計劃單列市以及住房城鄉建設部等部門確定的10個第一批生活垃圾分類示范城市。除此之外,由中共中央和國務院共同確定的福建、貴州、江西三個生態文明試驗區,也將垃圾分類工作作為試驗的一項重要任務,在全省范圍內選擇一些市縣及鄉村開展相關工作。

首次由國務院發布的《實施方案》,在總結分析我國多年來垃圾分類經驗和教訓的基礎上,提出的分類范圍、方式和辦法等方面等更具有可操作性,也使得各地根據自身特點靈活調整。近年來全國各地對垃圾分類工作認識程度明顯提高,按照《實施方案》的要求,紛紛出臺規章辦法,加大宣傳教育力度,在分類方式、分類辦法、分類運輸及處置等方面都開展了多種有益的探索。例如,上海建立了“綠色賬戶”的工作模式,提高居民對分類的參與率和投放準確率;浙江省形成了“干濕兩分法、環保金激勵”為主要措施的“虎哥模式”、“三站精確分類”的湖州模式、“黨建+助力全域垃圾分類”的浦江模式等多種生活垃圾分類回收模式。

(二)現有垃圾分類方式

基于《實施方案》建議的分類方式,全國各地根據區域特點提出了各自的分類方式, 46個城市的分類方式主要以四分法為主,三分法、五分法為輔。其中有29個城市采取四分法的垃圾分類方式,分為廚余垃圾、可回收物、有害垃圾和其他垃圾等;5個城市(區)采取三分法,主要分為有害垃圾、可回收物和其他;2個城市(區)采取干濕垃圾分類方式;北京市(區)采取五分法,分為餐廚垃圾、建筑垃圾、可回收物、有害垃圾和其他垃圾。其他8個城市根據分類區域、分類主體的不同,采用不同的分類方式,例如,杭州市的住宅區(居住小區、公寓區、別墅區等生活住宅區域)一般分為有害垃圾、可回收物、廚房垃圾、其它垃圾四類;單位區(政府機關、學校、企事業單位、大廈等辦公場所)中, 有集中供餐的一般分為有害垃圾、可回收物、餐廚垃圾、其它垃圾四類;無集中供餐的一般分為有害垃圾、可回收物、其它垃圾三類;公共區域(車站、公園、體育場館、商場等公共場所),一般分為可回收物、其它垃圾兩類或其它垃圾一類。上海市的分類是:裝修垃圾、大件垃圾、餐廚垃圾(餐廚廢棄油脂)、枯枝落葉等專項分流管理,日常生活垃圾按照有害垃圾、可回收物、濕垃圾和干垃圾四類進行分類。

(三)我國垃圾分類的主要問題與建議

1.法律法規有待健全。我國目前關于垃圾分類管理的相關法律法規仍不健全,缺乏國家強制力的保障,即便有些文件中有所提及,也過于原則籠統,以鼓勵倡導為主,剛性約束和可操作性不強。垃圾分類涉及每個生產企業、每個家庭和個人。借鑒日本經驗,制定專門的垃圾分類法律法規勢在必行,要進一步完善國家、省級和市級三個層面垃圾管理法規政策,落實生產者責任制,制定明確的獎勵和懲罰措施,且嚴格執行并監管,有效引導公眾的垃圾投放行為和企業的垃圾處理行為。

2.垃圾分類及資源利用的全鏈條尚未打通。我國垃圾分類尚處于試點階段,政策法規制度尚不完善、責任主體尚未明確、設施設備尚未兼容、居民習慣尚未養成、社會參與程度和資金投入不足,使得垃圾分類整體覆蓋面較低,目前市場尚未形成成熟的涵蓋收集、運輸、銷售、加工、成品銷售等全鏈條產業體系。餐廚垃圾處理后的產品出路尚存在問題,相關產品的推廣應用標準和政策尚未出臺,資源化產品出路無法得到保障。建議國家設立專項資金,用于支持垃圾分類及資源利用的全產業鏈條體系建設,助推垃圾分類和再利用工作的開展。

3.公眾意識及宣傳方式有待提升。我國垃圾分類的宣傳范圍和方式仍比較薄弱,目前宣傳層面主要在社區,依托社工、物業、社會組織、黨員志愿者等開展,高層次、大范圍的宣傳有限,主流媒體支持力度仍然不足。公眾意識的養成不是一朝一夕的事情,政府在強力推動垃圾分類過程中的負責任和精細化管理,有助于提高公眾的認知和參與。在宣傳方面,還應注重從教育入手,從娃娃抓起,以小手拉大手,帶動家庭成員和身邊人,形成全社會共同參與垃圾分類的良好風氣。同時,應充分發揮專業機構和行業專家的作用,用專業視角指導公眾了解垃圾分類的作用和意義,引導公眾自覺將垃圾分類融入日常生活意識。

四、結語

垃圾分類是習近平總書記高度重視、親自部署、著力推動的“關鍵小事”。實行垃圾分類,關系廣大人民群眾生活環境,關系節約使用資源,也是社會文明水平的一個重要體現。

總體而言,我國垃圾分類工作仍處于探索階段,源頭分類、收集、運輸、處置的許多環節需要打通。目前我國已基本形成衛生填埋和焚燒發電并舉的技術格局,盡管與理想狀態的分類處理設施相比還有較大差距,但已經為普遍推行垃圾分類制度奠定了基本的硬件基礎。

垃圾分類是一項細致入微的社會治理工作,其成效高低和進度快慢,很大程度上取決于社會的法治化水平。在國務院常務會議近期通過的《固體廢物污染環境防治法(修訂草案)》中,首次將生活垃圾分類制度以法律形式固定下來。《上海市生活垃圾管理條例》已經頒布,今年7月1日起,上海市將率先進入垃圾強制分類時代。

垃圾分類是久久為功的事業,不可能一蹴而就,需要以釘釘子的精神投身其中,效仿日本將垃圾分類根深蒂固的融入居民日常生活意識,并通過完善的法律法規體制進行保障,持之以恒加以推動,讓垃圾分類工作成為一種新時尚。




 
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